A comissão de moradores vs órgãos da administração local do estado

A democracia participativa é hoje uma bussola que orienta a acção governativa dos Estados ao redor do mundo.

O modelo de governação em que o soberano decide unilateralmente sobre as questões relevantes do Estado, considera-se obsoleto e em progressiva descontinuação.

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Tem sido cada vez mais apregoada, a convicção de que o governado tem uma palavra a dizer na forma e no modo como é governado. Com o advento das redes sociais, e o acesso facilitado à informação, é cada vez mais custoso para quem governa obstar à intervenção do governado na gestão da rés pública.

A Constituição da República de Angola consagrou o poder local no artigo 213.º. O poder local, constitui uma realidade tridimensional, abarcando os conceitos de autarquias locais, autoridades tradicionais e as outras formas de participação do cidadão na vida pública. Esta última encontra nas Comissões de Moradores uma das formas de manifestação.

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Tendo em vista a necessidade de concretização da orientação constitucional sobre a participação dos cidadãos na gestão dos assuntos das respectivas Comunidades, Angola aprovou a Lei Orgânica Sobre Organização e Funcionamento das Comissões de Moradores - Lei nº 7/16, de 1 de Junho, doravante Lei das Comissões de Moradores e o seu Regulamento, que foi aprovado em 2019, através do Decreto Presidencial nº 158/19, de 17 de Maio, doravante Regulamento da Lei das Comissões de Moradores.

Neste modesto artigo, pretendemos refletir em torno da actual relação entre as Comissões de Moradores e os Órgãos da Administração Local do Estado, na perspectiva de procurar descortinar os meandros deste "relacionamento" que se tem mostrado necessário e inevitável.

1. COMISSÃO DE MORADORES: CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA

A Comissão de Moradores pode ser entendida como toda a pessoa colectiva de direito público, resultante da união voluntária e organizada de pessoas residentes numa determinada rua, quarteirão, bairro, aldeia ou povoação.

As Comissões de Moradores são apartidárias e sem fins lucrativos, dotadas de autonomia financeira e administrativa e têm natureza associativa, já que resultam da união de indivíduos com vista à prossecução de objectivos comuns.

Numa circunscrição administrativa, deve existir apenas uma Comissão de Moradores em respeito ao princípio da unicidade. Seria disfuncional e administrativamente censurável, a existência de mais de uma Comissão de Moradores na mesma circunscrição, ademais, tal situação despoletaria indubitavelmente conflitos de competência e a coabitação entre as duas estruturas revelar-se-ia umbrática.

Em relação ao regime financeiro e patrimonial, as Comissões de Moradores autofinanciam as suas actividades, mediante a quotização e outras contribuições financeiras dos seus associados e instituições públicas e privadas, exclusivamente destinadas à prossecução das suas atribuições.

2. OBJECTIVOS

As Comissões de Moradores orientam a sua actividade para o alcance de objectivos que digam respeito à resolução de problemas que são comuns a todos os membros da sua circunscrição.

Considerando o afirmado no parágrafo retro, resulta claro que a promoção da coesão e a disseminação do espírito de participação activa entre os moradores na busca pela solução de problemas comuns, constitui a principal meta das Comissões de Moradores, a está, podemos associar os seguintes objectivos:

a) A resolução de problemas comuns dos moradores;

b) A promoção da participação activa na vida da comunidade;

c) A promoção da solidariedade e da cooperação na comunidade;

d) A melhoria da qualidade de vida dos moradores.

3. COMPETÊNCIAS[2]

No exercício das suas atribuições, compete à Comissão de Moradores cooperar com os órgãos da Administração local do Estado e com as autarquias locais nas questões relativas, nomeadamente á:

a) Identificação dos moradores nacionais e estrangeiros;

b) Ambiente e o saneamento básico urbano e rural;

c) Denúncia de construções não autorizadas e da ocupação ilegal de terrenos;

d) Denúncia de imigrantes ilegais;

e) Denúncia de práticas de comércio ilegal;

f) Denúncia de igrejas e seitas ilegais;

g) Segurança e ordem pública;

h) Exercer o direito de petição perante o órgão competente da administração local nos termos da lei e outras.

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4. IMPLANTAÇÃO TERRITORIAL DAS COMISSÕES DE MORADORES 

As Comissões de Moradores organizam-se nas ruas, edifícios, quarteirões, aldeias ou outros conjuntos habitacionais.

Actualmente, em grande parte dos Municípios do país, verifica-se que as Comissões de Moradores se encontram implantadas nos Bairros. Em princípio, parece que esta opção está em consonância com a Lei, já que a própria Lei admite tal possibilidade. Todavia, o Regulamento da lei das Comissões de Moradores, restringiu o âmbito de implantação desta figura nas zonas urbanas, às ruas, quarteirões e edifícios[3].

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Com a devida vénia, abrimos um parêntese para questionar a legalidade da restrição imposta à Lei das Comissões de Moradores pelo respectivo Regulamento no que toca à implantação das Comissões de Moradores nas zonas urbanas. Entendemos estar diante de uma restrição ilegal porque os regulamentos de execução ou complementares devem guardar conformidade à Lei habilitante.[4]   

Ao atentarmos para a definição legal de Comissão de Moradores, imposta pelo nº 1, do artigo 2.º da Lei da Comissão de Moradores, notamos que trata-se de uma estrutura que resulta da união voluntaria e organizada de pessoas residentes numa rua, quarteirão, bairro, aldeia ou povoação, isto reforça a nossa tese da ilegalidade da restrição imposta pelo Regulamento, em relação a implantação territorial das Comissões de Moradores

O dito regulamento consagrou uma nova figura chamada Conselho de Moradores que são estruturas representativas das Comissões de Moradores nos diferentes níveis [5]. Os Conselhos de Moradores têm como função principal assegurar uma acção coordenada e harmoniosa das Comissões de Moradores e representá-las perante os órgãos competentes da Administração Local do Estado.

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Os Conselhos de Moradores surgem da necessidade de conferir maior eficácia às Comissões de Moradores, através da restrição da sua área de implantação, como já frisado, actualmente o grosso das Comissões de Moradores encontram-se implantadas nos Bairros. No figurino actual, a circunscrição territorial de uma Comissão de Moradores pode estender-se por quilómetros conforme a dimensão do respectivo Bairro.

As Comissões de Moradores foram concebidas para promover o espírito de participação, solidariedade e colaboração entre os moradores das respectivas circunscrições. Porém, estes fins dificilmente serão alcançados com as dimensões territoriais ocupadas pelas Comissões de Moradores[6] já existentes, daí a necessidade de delimitá-las às ruas, prédios e quarteirões.  

5. CONSTITUIÇÃO

Para a constituição de uma Comissão de Moradores é necessário um número mínimo de 25 moradores da respectiva circunscrição em que a mesma será instituída.

A título excepcional, pode ser constituída uma Comissão de Moradores com o número inferior a 25 membros/associados, quando o número total de moradores do conjunto habitacional ou circunscrição territorial for inferior a 25, mas não menos que 5 moradores.

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Podem ser membros da Comissão de Moradores, os cidadãos angolanos maiores de 18 anos de idade, residentes no respectivo conjunto habitacional ou circunscrição territorial, podendo ainda ser membros das Comissões de Moradores, os cidadãos estrangeiros residentes na área da respectiva circunscrição territorial, há mais de um ano.

As Comissões de Moradores têm, na sua génese, dois elementos fundamentais, quais sejam, o elemento volitivo e o elemento democrático.

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Do primeiro resulta que a Comissão de Moradores é produto da livre vontade de um número de moradores pertencentes a uma determinada circunscrição territorial. No processo de constituição de qualquer Comissão de Moradores, não deve ser admitida intervenção externa,[7] sendo ferido de nulidade o acto de constituição que deriva da coação ou imposição de qualquer ente. Se os membros de determinada circunscrição territorial entenderem ser dispensável a constituição de uma Comissão de Moradores, ninguém pode obrigá-los do contrário, nem mesmo os órgãos da Administração Local da respectiva circunscrição.

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Do segundo resulta que, os órgãos sociais das Comissões de Moradores devem ser preenchidos através da realização de eleições periódicas, sendo que o mandato dos membros destes órgãos é de três anos renováveis apenas uma vez.

6. AQUISIÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA, REGISTO E RECONHECIMENTO

A Comissão de Moradores adquire a personalidade jurídica pelo depósito[8], contra recibo, de um exemplar da acta da Assembleia Constitutiva, do estatuto e a respectiva aprovação tutelar.

A aprovação tutelar é o acto pelo qual, no exercício da tutela administrativa, o Poder Executivo confirma a observância dos procedimentos e requisitos necessários à criação de uma Comissão de Moradores.

A homologação tutelar é de mera legalidade, restringe-se à verificação da conformidade legal dos estatutos e da acta da assembleia constitutiva. A homologação tutelar dá lugar a um certificado de registo que é emitido pelo órgão competente da Administração Local do Estado do respectivo espaço territorial.

O órgão competente para a emissão do certificado de registo é a Administração Municipal da respectiva circunscrição em que se encontra sediada a Comissão de Moradores.

7. COMISSÃO DE MORADORES VS GOVERNOS PROVINCIAIS

A Administração Local é composta pelos órgãos da Administração do Estado cuja competência encontra-se restringida a uma parcela do território nacional, em oposição aos órgãos da Administração Central do Estado cuja competência estende-se a todo território nacional.

Os Governos Provinciais fazem parte da Administração Local do Estado, já que as suas competências se restringem a uma parcela de território devidamente delimitada, a província.

Nos termos da Lei, os Governos Provinciais não têm qualquer poder de controlo sobre as Comissões de Moradores.

 O Regulamento da Lei das Comissões de Moradores veio aclarar esta questão, deferindo o poder tutelar sobre as Comissões de Moradores às Administrações Municipais e não aos Governos Provinciais[9].

8. COMISSÃO DE MORADORES VS ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

Nos termos da Lei, as Comissões de Moradores são pessoas colectivas distintas do Estado[10], criadas ao abrigo do tripé do poder local e como frisamos nas linhas antecedentes, contempla para além das autarquias locais e das autoridades tradicionais, as outras modalidades específicas de participação do cidadão.

O Poder Executivo exerce tutela administrativa sobre as Comissões de Moradores por intermedio da Administração Municipal que é a entidade responsável pela homologação tutelar[11].

O exercício do poder tutelar confere à Administração Municipal, em caso de violação da Constituição, das leis e dos estatutos da Comissão de Moradores, o poder para destituir ou dissolver os órgãos sociais da respectiva Comissão de Moradores.

8.1. Existe uma relação de hierarquia entre a Administração Municipal e a Comissão de Moradores?

Tendo em atenção a efémera abordagem feita nos parágrafos precedentes, resta claro que a Comissão de Moradores e a Administração Municipal são entes distintos, e, portanto, sem qualquer relação hierarquizada. Está afirmação parece tornar despropositada a indagação que colocamos no presente ponto. Porém, em concreto, verificam-se determinadas situações que tornam urgente clarificar este aspecto.

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Na prática, situações como a imposição da Administração Municipal aos moradores de certa circunscrição para a constituição de Comissão de Moradores[12], intervenção excessiva da Administração Municipal no processo de constituição das Comissões de Moradores, influenciando inclusive o sentido de voto dos moradores das respectivas circunscrições, ou a excessiva submissão dos titulares dos órgãos socias das Comissões de Moradores às orientações emanadas da Administração Municipal, fazem presumir a existência de uma relação de subordinação entre os dois entes.

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Actualmente os órgãos das Comissões de Moradores são comumente confundidos como uma extensão dos órgãos da Administração Local do Estado, observando-se que não raras vezes usurpam competências das Administrações Municipais, praticando actos privatísticos destas. Para falarmos, a título de exemplo, da emissão de atestados de residência, licenças de concessão de terrenos e certidão de óbito[13].

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Em matéria de competência das Comissões de Moradores, impera o princípio da taxatividade, ou seja, os actos que devem ser praticados pelas Comissões de Moradores são os enumerados na Lei.

Posto isto, é mister reiterar que não obstante os poderes que a lei outorga à Administração Municipal no âmbito do exercício do poder tutelar, inexiste qualquer relação de subordinação entre a Administração Municipal e a Comissão de Moradores.

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Outra nota importante prende-se com o valor jurídico dos actos praticados pelas Comissões de Moradores.

Actos como a emissão de declaração de morador, emissão da declaração de ocorrência de óbito e outros, que são praticados pelas Comissões de Moradores, destinam-se exclusivamente aos órgãos da Administração Local do respectivo espaço territorial, mormente Administrações Municipais e Distritais, não tendo qualquer utilidade nem produz nenhum efeito junto de qualquer outro organismo público ou privado[14].

Assim, não teria qualquer valor jurídico a declaração de morador emitida pela Comissão de Morador do Bairro Vila Flor no Município do Cazenga, junto da Administração do Município do Talatona para efeitos de emissão do atestado de residência ou junto de um Banco Comercial para efeitos de abertura de conta bancária[15].

9. A COMISSÃO DE MORADORES E O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O regulamento do orçamento participativo, aprovado pelo Decreto Presidencial n.º 235/19 de 22 de Julho, foi publicado em Diário da República e criou o Orçamento dos Munícipes, que deverá ser usado como ferramenta para o financiamento de projectos sufragados pelos moradores das circunscrições em que serão aplicados.

Nos termos do referido regulamento, os Municípios passarão a ser contemplados com uma verba anual de 25 milhões Kwanzas e para efeitos de alocação e gestão do referido montante, os munícipes devidamente organizados em Comissão e Conselho de Moradores terão um papel relevante, uma vez que terão a oportunidade de participar do respectivo processo decisório.

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O diploma elucida sobre o modo de aplicação do referido montante, relativamente aos fins e selecciona cinco grupos de despesas em que pode ser aplicado, designadamente:

a) Investimentos e gastos no funcionamento dos serviços de iluminação pública, áreas verdes e limpeza urbana

b) Obras de saneamento básico ou de manutenção dos serviços;

c) Gastos nos centros comunitários, dentro dos quais se encontram políticas sociais de alimentação, infância, juventude, terceira idade, desporto e mulher;

d) Actividades culturais e manutenção de bibliotecas;

e) Outras despesas relevantes com impacto directo para um público-alvo específico.

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As despesas a que se destinam a aplicação dos 25 milhões, são as discriminadas nas linhas supra, caso os cidadãos optarem por despesas diversas das mencionadas, a Administração decide o destino a ser dado ao dinheiro.

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Apesar do diploma admitir a possibilidade dos cidadãos de forma individual endereçarem à Administração Municipal propostas para a aplicação deste dinheiro, julgamos que terão preferência as propostas a serem apresentadas pelas Comissões e Conselhos de Moradores, conjectura que fazemos tendo em conta o interesse e o posicionamento do Poder Executivo relactivamente à urgência no processo de conformação das Comissões de Moradores à Lei.

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A gestão do referido orçamento ficará a cargo de um Comité Técnico de Gestão, constituído por membros das Comissões e Conselhos de Moradores, e representantes da Administração Local. Mais uma vez, estamos em condições de afirmar que as Comissões de Moradores e Administrações Municipais estão fadados a manterem uma relação inelutável.

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Actualmente, o Ministério da Administração do Território está a executar em todo o país, o trabalho de preparação e criação das condições de implementação do orçamento do munícipe, mediante programa de formação dirigida às Comissões de Moradores e às Administrações Municipais, bem como, a criação dos Comités Técnicos de Gestão do referido Orçamento.

10. CONCLUSÃO

Para concluir o nosso breve exercício, resta-nos asseverar com algum conforto, que entre as Comissões de Moradores e os Órgãos da Administração Local do Estado existe uma relação de cooperação nos termos da qual deve imperar a interacção com vista à resolução dos assuntos públicos comunitários.

No plano formal, a ideia de sobreposição da Administração Municipal às Comissões de Moradores é inexistente, todavia, na prática esta sobreposição é gritante. Tal deve-se em grande medida ao facto da realidade relativa às Comissões de Moradores ser anterior ao seu regime jurídico, contudo, os esforços para a conformação destes entes às leis e regulamentos ora aprovados, deve ser permanente por formas a dotá-las da eficiência e eficácia necessárias para o alcance dos objectivos que estiveram na base da sua criação.

Em jeito de sugestão, para garantir a independência das Comissões de Moradores face aos órgãos da Administração Local do Estado, as Administrações Municipais devem restringir a sua intervenção sobre as Comissões de Moradores, intervindo apenas no funcionamento destas, nas situações expressamente previstas na Lei.

De igual modo, devem as Comissões de Moradores promover ao nível das suas circunscrições, campanhas de sensibilização para a importância da participação dos moradores no melhoramento das condições de funcionamento das mesmas, através do pagamento das quotas e outras contribuições financeiras dos respectivos membros[16]. Só assim as Comissões de Moradores deixarão de pleitear constantemente por apoios junto das Administrações dos respectivos Municípios[17], pondo em causa a sua independência.

11. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• Ø Campos, António, Comissão de Moradores no Concelho de sines: da Tradição a Modernidade, Simpósio realizado pela Camara Municipal de Sines, no âmbito do programa Tradições 2016 - 2018.

• Ø FEIJÓ, Maria Carlos e PACA Cremildo, Direito Administrativo, Mayamba Editora, ano de 2013.

• Ø MARQUES, Aurélio, O cidadão e o Poder: A nova perspectiva da Democracia, Saraiva Editora, ano de 2013.

• Ø JOSÉ, Ferreira, A Gestão do Dinheiro de Todos, Ventos Editora, São Pulo Brasil, ano de 2010.

12. LEGISLAÇÃO CONSULTADA

• Ø Constituição da República de Angola de 2010;

• Ø Código Civil Angolano;

• Ø Lei Orgânica Sobre a Organização e Funcionamento das Comissões das Moradores - Lei 7/16, de 1 de Junho;

• Ø Regulamento da Lei Orgânica Sobre a Organização e Funcionamento das Comissões das Moradores - Decreto Presidencial nº 158/19, de 17 de Maio.

• Ø Plano Estratégico para a Revitalização das Comissões de Moradores - Decreto Executivo nº 170/20 de 5 de Junho;

• Ø Decreto Presidencial n.º 235/19 de 22 de Julho - Cria o Orçamento do Munícipe.

[1] Advogado Estagiário da Faria de Bastos,
Lopes & Associados - Sociedade de Advogados, RL.

[2] As competências aqui citadas, são meramente exemplificativas, não esgotam o rol de competências definidas quer pela Lei das Comissões de Moradores, quer pelo seu Regulamento.

[3]Artigo 4.º do Regulamento da lei das Comissões de Moradores.

[4] Aprendemos de outras paragens que do ponto de vista da relação com a Lei, o regulamento pode ser complementar ou independente.

O primeiro desenvolve ou aprofunda a disciplina jurídica constante de uma Lei, a sua concepção resulta da imposição imposta por uma Lei Chamada Lei habilitante.

 Por sua vez, os regulamentos independentes correspondem aos regulamentos que os órgãos administrativos criam no exercício da sua competência de modo a assegurar uma ótima realização das suas atribuições. Assim, estas organizações não se encontram obrigadas por lei a desenvolver objetiva e especificamente um certo comando legislativo.

[5] Os níveis de representação dos Conselhos de Moradores obedecem a seguinte ordem: Município, Comuna ou Distrito Urbano, Bairro, Sector, Área de Residência.

[6] Por serem muito extensas, os órgãos socias das Comissões de Moradores encontram dificuldades em manter o controlo das suas circunscrições e garantir a aproximação da Comissão aos cidadãos.

[7] Por intervenção externa, devemos entender as orientações e diretrizes emanadas de qualquer ente estranho à respectiva circunscrição territorial e que digam respeito por exemplo: a indicação de pessoas para o preenchimento dos órgãos socias ao em vez da realização de eleições.

9 O depósito é feito junto da Administração Municipal da área da sede da Comissão de Moradores.

[9] Artigo 33.º do Regulamento da Lei das Comissões de Moradores.

[10] Sobre outros tipos de pessoas colectivas públicas e respectivas natureza jurídica, vide FEIJÓ, Maria Carlos e PACA Cremildo, Direito Administrativo, Mayamba Editora, ano de 2013, Pág. 45

[11] Sobre a homologação tutelar vide páginas retro.

[12]Ao arrepio do postulado no nº 1, do artigo 11.º do RLCM que, determina que a iniciativa para a constituição da Comissão de Moradores é de caracter voluntario.

[13] Informação avançada pelos responsáveis do Ministério da Administração e Reforma do Estado, no seminário de Revitalização das Comissões de Moradores, organizado em colaboração com PNUD. 

[14] Na prática, instituições privadas como bancos comerciais, solicitam a declaração de morador no acto de celebração do contrato de abertura de conta bancaria.

[15] Nº 2, do artigo 9.º do Regulamento da Lei da Comissão de Moradores.

[16] Estas são algumas formas de financiamento das Comissões de Moradores, atendendo à capacidade financeira dos seus membros. Estas fontes podem ou não ser rentáveis para as próprias Comissões de Moradores.